Rada Legislacyjna 2021-10-29 przy Prezesie Rady Ministrów RL-033-21/21 (Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji) Opinia o projekcie ustawy o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw I. Uwagi ogólne Projekt ustawy o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw (dalej: Projekt) – przygotowany przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a datowany na 30 czerwca 2021 r. – został przekazany Radzie Legislacyjnej do zaopiniowania pismem Prezesa Rządowego Centrum Legislacji (znak: z 8 lipca 2021 r. Projekt ten dokonuje zmian w Ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin[1] (art. 1), Ustawie z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych[2] (art. 2) oraz Ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych[3] (art. 3). Ponadto Projekt zawiera przepisy przejściowe, określone w trzech ustępach art. 4, a także przepis o wejściu w życie (art. 5). Celem Projektu jest umożliwienie funkcjonariuszom Policji, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa i Państwowej Straży Pożarnej, przyjętym do służby po raz pierwszy po dniu 1 stycznia 1999 r., uwzględnienie okresów pracy „w sektorze cywilnym” w wysłudze emerytalnej. Projekt, jak podkreślono w uzasadnieniu (s. 1), stanowi realizację postanowienia § 4 ust. 1 porozumienia z 8 listopada 2018 r. zawartego między Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji a Stroną Społeczną, a mianowicie reprezentantami związków zawodowych służb mundurowych nadzorowanych przez tego Ministra: Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów, Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Funkcjonariuszy Straży Granicznej, Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Pracowników Pożarnictwa, Związku Zawodowego Strażaków „Florian” oraz Krajowej Sekcji Pożarnictwa NSZZ „Solidarność”. W tym postanowieniu strony wskazały, że odnośnie do kwestii postulatu zmiany art. 15a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, a więc zrównania sytuacji emerytalnej funkcjonariuszy przyjętych po raz pierwszy do służby po 1 stycznia 1999 r. z sytuacją funkcjonariuszy przyjętych do służby przed tą datą, pozostały na odmiennych stanowiskach, ale jednocześnie wyraziły wolę rozwiązania wskazanego problemu do końca roku 2019. Zaznaczono zarazem, że przygotowane rozwiązanie obejmować będzie funkcjonariuszy przyjętych do służby po 1 stycznia 1999 r., a przed 1 października 2003 r. Należy podkreślić, że opiniowany Projekt jako wyraz dążenia do realizacji wskazanego porozumienia zdecydowanie powinien stać się przedmiotem dalszych prac legislacyjnych. Szczegółowe uwagi i zastrzeżenia, które odnoszą się do niektórych przyjętych przezeń rozwiązań, zostaną zaś przedstawione poniżej. II. Zmiany w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Zakres podmiotowy proponowanej regulacji Projekt – w dodawanym do ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy art. 15aa – określa alternatywny w stosunku do określonego w art. 15a nowelizowanej ustawy sposób obliczania emerytury dla funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa i Państwowej Straży Pożarnej przyjętych do służby po raz pierwszy po 1 stycznia 1999 r., a przed 1 października 2003 r. Sposób ten polega na tym, że za 15 lat służby emerytura ta wynosić ma 40% podstawy jej wymiaru, natomiast za każdy kolejny rok służby wzrastać będzie o 2,6% podstawy wymiaru (nowy art. 15aa ust. 1). Ponadto przewiduje się zwiększenie emerytury o 1,3% podstawy wymiaru za każdy rok wybranych okresów poprzedzających służbę dla funkcjonariusza posiadającego w momencie zwolnienia ze służby co najmniej 25 lat służby i okresów uznanych za równorzędne z nią (art. 15aa ust. 3). Unormowano także doliczanie po 1,3% podstawy wymiaru za każdy rok wskazanych okresów przypadających po zwolnieniu ze służby w przypadku emeryta, będącego uprawnionym do emerytury obliczonej na podstawie ust. 1–3 dodawanego art. 15aa, jeżeli w chwili zwolnienia ze służby posiadał on co najmniej 25 lat służby i okresów równorzędnych z nią, emerytura zaś tego funkcjonariusza jest mniejsza niż 75% podstawy jej wymiaru (art. 15aa ust. 4–6). Na mocy dodawanego przez Projekt art. 15ab funkcjonariusz będzie miał prawo wyboru – przysługujące najpóźniej do dnia złożenia wniosku o ustalenie prawa do zaopatrzenia emerytalnego – sposobu ustalenia emerytury zgodnie z obecnym art. 15a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy albo według dodawanego do tej ustawy art. 15aa. W uzasadnieniu zasadnie tłumaczy się[4], że założeniem reformy emerytalnej z 1998 r. było włączenie funkcjonariuszy i żołnierzy zawodowych przyjętych do służby po raz pierwszy po 1 stycznia 1999 r. do powszechnego systemu emerytalnego, jak również sukcesywne wygaszanie uprawnień do świadczeń w ramach zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych. Natomiast 1 października 2003 r. nastąpiło powtórne włączenie żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy do systemu zaopatrzenia emerytalnego przeznaczonego dla służb mundurowych. W związku z tym powstała sytuacja, w której w odniesieniu do funkcjonariusza przyjętego do służby po 1 stycznia 1999 r., lecz przed 1 października 2003 r., nie uwzględnia się przy obliczeniu emerytury okresów składkowych oraz nieskładkowych sprzed wstąpienia do służby[5], a także okresów opłacania składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe bądź okresów nieopłacania tych składek wskutek przekroczenia rocznej podstawy wymiaru składek na te ubezpieczenia w roku kalendarzowym, które to okresy przypadły po zwolnieniu ze służby. Funkcjonariusz taki jest uprawniony do otrzymania tzw. emerytury mundurowej za okresy służby lub okresy równorzędne ze służbą, a za okresy podlegania powszechnemu ubezpieczeniu emerytalnemu może otrzymać emeryturę z powszechnego systemu emerytalnego, ale jedynie wówczas, gdy osiągnął wiek emerytalny i odpowiednią, uprawniającą do tego liczbę okresów składkowych i nieskładkowych. Sytuacja ta powoduje, że funkcjonariusz taki jest w relatywnie mniej korzystnej sytuacji w porównaniu z funkcjonariuszami przyjętymi do służby po raz pierwszy po 1 października 2003 r. Opiniowany Projekt przedstawiony problem stara się rozwiązać, ale jedynie w odniesieniu do funkcjonariuszy czterech służb podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, których reprezentanci podpisali porozumienie z 2018 r.[6] Tymczasem ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy traktuje służby i straże wymienione w tytule[7] – niezależnie od tego, jakiemu organowi podlegają – jako pewną spójną grupę zawodową, przewidując pewne odmienności w przypadku funkcjonariuszy Straży Marszałkowskiej (z oczywistych powodów nie są oni objęci rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy, wydanym na podstawie art. 15 ust. 6 ustawy[8]) oraz dawnej Służby Celnej oraz obecnej Służby Celno-Skarbowej (art. 12 ust. 2 i ust. 3, art. 15d i art. 15e ustawy). Trzeba przy tym wskazać, że Służba Celna (a następnie – Służba Celno-Skarbowa) znalazła się w obrębie regulacji wymienionej ustawy wskutek wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 3 marca 2015 r., sygn. akt K 39/13[9], w którym Trybunał uznał jej przepisy (tzn. art. 1, art. 18a ust. 1 i art. 18b ust. 1) za niezgodne z zasadą równości wyartykułowaną w art. 32 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pomijały wśród osób uprawnionych do świadczeń emerytalnych funkcjonariuszy Służby Celnej wykonujących zadania policyjne przewidziane w art. 2 ust. 1 pkt 4–6 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej[10]. Ze wskazanych względów rozwiązania przyjęte w opiniowanym Projekcie wzbudzają wątpliwość w kontekście konstytucyjnej zasady równości. Traktują bowiem funkcjonariuszy czterech służb inaczej niż funkcjonariuszy pozostałych służb ujmowanych na gruncie dotychczasowych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jako jedną grupę zawodową (z jedynie pewnymi, wskazanymi wyżej odmiennościami). W tym miejscu należy zwrócić uwagę na rozumienie zasady równości na gruncie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, przy czym Trybunał Konstytucyjny sformułował zręby swojego stanowiska w kwestii tej zasady przed przyjęciem obecnie obowiązującej Konstytucji, a następnie potwierdził jego aktualność w nowszym orzecznictwie[11]. I tak zdaniem Trybunału zasada ta obejmuje „nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii)”[12]. Podmioty odznaczające się w równym stopniu określoną cechą o charakterze istotnym (relewantnym) powinny być traktowane równo, tzn. „według jednej miary”[13]. Natomiast różnicować pod względem prawnym można podmioty, które posiadają istotne cechy pozwalające na zaliczenie ich od odrębnych klas (zbiorów). Wszelkie różnicowanie sytuacji prawnej powinno być oparte na relewantnych kryteriach i mieć oparcie w aksjologii Konstytucji. Jedna z autorek następująco zrekapitulowała dotychczasowy dorobek doktryny w tej kwestii: „powody zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów prawa muszą mieć racjonalne i ważne uzasadnienie, zaś przyczyna takiego rozwiązania musi być uzasadniona i pozostawać w stosownej proporcji do wagi naruszonego w ten sposób interesu określonej kategorii podmiotów prawa, a nadto powinna pozostawać w związku z aksjologicznym obowiązywaniem tak utworzonych norm poprzez utrzymanie związku z innymi wartościami konstytucyjnymi, jak zasada sprawiedliwości”[14]. Tak rozumiana zasada równości odnosi się zarówno do sfery stosowania prawa, jak i do jego stanowienia, będąc w tym zakresie nakazem takiego kształtowania jego treści, aby podmioty należące do jednej kategorii traktować jednakowo[15]. Oznacza to, że sytuacja prawna podmiotów uznawanych za podobne na podstawie kryteriów przyjętych przez ustawodawcę ma być kształtowana podobnie[16]. Podmioty będące w sytuacjach podobnych mają więc być traktowane tak samo w procesie stanowienia prawa. Wobec tego z art. 32 ust. 1 Konstytucji wywodzi się zakaz wprowadzania rozwiązań uprzywilejowujących albo dyskryminujących określone grupy obywateli, jeżeli mogą one być „zakwalifikowane do podobnych klas bez podstawy do tego w brzmieniu innych wskazań konstytucyjnych”[17]. Mając powyższe na względzie, należy zauważyć, że Projektodawca powinien w uzasadnieniu proponowanych przez siebie rozwiązań wskazać, jakie cechy uzasadniają odmienne potraktowanie funkcjonariuszy czterech służb mundurowych, tj. Policji, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa i Państwowej Straży Pożarnej, na tle funkcjonariuszy innych służb zaliczonych na gruncie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy do wspólnej kategorii. Uzasadnienie stanowiska Projektodawcy powinno odnosić się przy tym do aksjologii Konstytucji RP[18]. W tym kontekście odwołanie się do podległości resortowej nie wydaje się argumentem wystarczającym. Należy przy tym zaznaczyć, że nie jest wykluczone pewne zróżnicowanie uprawnień emerytalnych poszczególnych służb mundurowych, musi ono jednak mieć podstawy merytoryczne, odnoszące się do różnic w zakresie charakteru służby i rodzaju obowiązków służbowych funkcjonariuszy. Trybunał Konstytucyjny w przywołanym już wyroku z 2015 r. wypowiedział się zresztą wprost w tej materii: „Korzystniejsze zasady nabywania przez funkcjonariuszy służb mundurowych uprawnień emerytalnych, ustalania podstawy wymiaru emerytury oraz tzw. wysługi emerytalnej są uzasadniane szczególnymi warunkami pełnienia przez nich służby. Nie wynika z tego jednak obowiązek ustawodawcy – po wyważeniu konkurujących ze sobą wartości konstytucyjnych – do zapewnienia takiego samego świadczenia emerytalnego każdemu funkcjonariuszowi i każdej służbie «mundurowej», bez względu na cechy i okoliczności charakteryzujące beneficjentów”[19]. Ponadto wyrażone w niniejszej opinii stanowisko nie oznacza, że funkcjonariusze czterech formacji objętych zakresem Projektu nie powinni uzyskać uprawnień, które były przedmiotem ustaleń w porozumieniu między Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji a Stroną Społeczną, lecz jedynie to, że trzeba uzasadnić, dlaczego funkcjonariusze innych służb i straży, objętych regulacją jednej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, nie otrzymują analogicznych uprawnień do zaliczenia okresów tzw. pracy cywilnej w trakcie ustalania wysokości emerytury, jakie przysługiwać mają funkcjonariuszom czterech służb mundurowych objętych opiniowanym Projektem. Jednocześnie Rada Legislacyjna zdaje sobie sprawę, że kompleksowe rozwiązanie problemu funkcjonariuszy objętych zakresem podmiotowym ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, a przyjętych po raz pierwszy do służby po 1 stycznia 1999 r., a przed 1 października 2003 r., wykracza poza zakres działów administracji rządowej podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Na marginesie trzeba zauważyć, że uzasadnienie Projektu posługuje się określeniami „emerytura policyjna” czy „emerytura policyjna lub wojskowa”[20], nie wskazując, że zgodnie z przepisami ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy „emerytura policyjna” przysługuje funkcjonariuszom wszystkich służb i straży objętych zakresem tej ustawy[21]. Takie określenia sugerują, że dotychczasowe przepisy odnoszą się głównie do uprawnień emerytalnych Policji, podczas gdy w rzeczywistości nie różnicują sytuacji prawnej – jeżeli chodzi uprawnienia emerytalne – funkcjonariuszy Policji, ABW, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, CBA, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służby Więziennej, a jedynie pewne odrębności dotyczą funkcjonariuszy Służby Celnej oraz Służby Celno-Skarbowej. Terminem „emerytura policyjna”, użytym bez dalszych wyjaśnień, posłużono się we fragmencie dotyczącym wspomnianego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy[22], co sugeruje, iż regulacja w nim zawarta dotyczy głównie, jeśli nie wyłącznie, służb mundurowych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, podczas gdy normuje ona kwestię podwyższenia emerytury dla wszystkich, spełniających określone wymagania, funkcjonariuszy wymienionych w tytule ustawy służb, z wyjątkiem Straży Marszałkowskiej. Dlatego Rada Legislacyjna uznaje za potrzebne doprecyzowanie wskazanych fragmentów uzasadnienia. Szczegółowe rozwiązania legislacyjne Przechodząc do uwag szczegółowych dotyczących projektowanej nowelizacji ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, należy poruszyć kilka kwestii techniczno-legislacyjnych i jedną kwestię o charakterze merytorycznym. W zakresie tych pierwszych trzeba zaznaczyć potrzebę doprecyzowania ust. 2 w dodawanym art. 15aa. Otóż w obecnej redakcji tego przepisu może powstawać wątpliwość, o jaką emeryturę chodzi. Dlatego też proponuje się dodanie zwrotu doprecyzowującego, w związku z czym wskazana jednostka redakcyjna otrzymałaby brzmienie: „Emeryturę, o której mowa w ust. 1, podwyższa się na zasadach określonych w art. 15 ust. 2–5”. W art. 15aa ust. 3 – dotyczącym emerytury funkcjonariusza zwalnianego ze służby ze względu na osiągnięcie uprawnień do emerytury – i ust. 4 (odnoszący się do osoby będącej już emerytem) znajduje się zwrot „co najmniej 25 lat służby i okresów z nią równorzędnych”, mogący sugerować, że okresy równorzędne ze służbą wliczają się do okresu uprawniającego do emerytury niezależnie od 25 lat służby. Wobec tego dla precyzji należy zastąpić spójnik „i” (zazwyczaj oznaczający koniunkcję) spójnikiem „lub”, który odnosi się do alternatywy zwykłej. Zatem dyskutowane wyrażenie otrzymałoby formę: „co najmniej 25 lat służby lub okresów z nią równorzędnych”. W ust. 3 i ust. 4 art. 15aa bardzo wąsko określono okresy równorzędne ze służbą, gdyż mowa wyłącznie o okresach, „o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 i 2”, a więc okresach „służby w charakterze funkcjonariusza Urzędu Ochrony Państwa lub Biura Ochrony Rządu” (art. 13 ust. 1 pkt 1) oraz o służbie wojskowej uwzględnianej „przy ustalaniu prawa do emerytury wojskowej” (pkt 2 tego samego ustępu). Spośród innych okresów wskazanych w art. 13 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jako równorzędne ze służbą dwie sytuacje teoretycznie mogłyby zostać uwzględnione w projektowanych przepisach[23], a mianowicie wymienione w ust. 1 pkt. 1d „okresy zatrudnienia funkcjonariuszy od dnia 15 września 1999 r. do dnia przekształcenia stosunku pracy w stosunek służby w przypadku, gdy osoba, która wykonywała zadania przypisane dla Służby Celnej, otrzymała akt mianowania skutkujący tym przekształceniem”, a także „okresy zatrudnienia w Straży Marszałkowskiej na stanowiskach pracy: strażnik, strażnik specjalista do spraw logistyki, strażnik specjalista do spraw planowania i organizacji, strażnik specjalista do spraw zabezpieczenia technicznego, strażak, strażak specjalista do spraw zabezpieczenia przeciwpożarowego, komendant Straży Marszałkowskiej i zastępca komendanta Straży Marszałkowskiej” (ust. 1 pkt 5). W drugim z wymienionych przypadków chodziłoby o uwzględnienie okresów zatrudnienia w Straży Marszałkowskiej na określonych stanowiskach pod rządami obowiązującej do końca stycznia 2018 r. Ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu[24], która w rozdziale 11 (art. 127–129) przewidywała, że strażnicy Straży Marszałkowskiej byli pracownikami Kancelarii Sejmu, mającymi podczas wykonywania zadań uprawnienia funkcjonariuszy BOR, a więc nie byli funkcjonariuszami mundurowymi. W lakonicznym w tym zakresie uzasadnieniu Projektu[25] w ogóle nie wskazano, dlaczego w projektowanej regulacji wąsko ujęto okresy równorzędne ze służbą, wybierając jedynie dwa spośród katalogu przypadków wyszczególnionych w art. 13 ust. 1 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Nie kwestionując przyjętego rozwiązania, Rada Legislacyjna postuluje zatem szersze wyjaśnienie tej kwestii w uzasadnieniu[26]. Przepisy projektowanych ust. 7–9 art. 15aa, dotyczące ponownego ustalenia wysokości emerytury oraz związanego z tym rozwiązania umowy z członkiem otwartego funduszu emerytalnego, wzorowane są – co zresztą zaznaczono w uzasadnieniu[27] – na obowiązujących już przepisach art. 14 ust. 5–7 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Przepisy te nie wywołują zastrzeżeń merytorycznych[28], jak też nie wymagają większych komentarzy. Dodawany Projektem art. 15ab, dający funkcjonariuszowi prawo wyboru sposobu ustalenia emerytury na zasadach z art. 15a albo nowych zasadach, skonstruowany jest poprawnie. Zmiana w art. 24 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ma charakter jedynie dostosowawczy, polegający na uwzględnieniu wprowadzanych regulacji przy ustalaniu wysokości renty rodzinnej, tak aby umożliwić doliczenie do wysługi emerytalnej zmarłego na wniosek osoby uprawnionej do renty rodzinnej okresów, o których mowa w dodawanym art. 15aa. Nowelizowany przepis nie budzi wątpliwości. Podobnie dostosowawczy charakter ma proponowana nowelizacja art. 33c zdanie drugie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, polegająca na określeniu, że przy ponownym ustaleniu wysokości emerytury wskutek doliczenia okresów służby, które nie zostały dotychczas uwzględnione w wymiarze świadczenia, będzie odpowiednio stosowany – oprócz innych przepisów – także projektowany art. 15aa. Zmiana ta również nie wymaga komentarza. II. Zmiana w ustawie o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych Zmiana w ustawie z dnia 28 sierpnia o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych polega na określeniu w nowelizowanym art. 111a ust. 1 lit. b dwóch nowych przypadków, w których następuje przekazanie – za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – na dochody budżetu państwa środków zgromadzonych na rachunku członka otwartego funduszu emerytalnego (dalej: OFE), a mianowicie gdy emerytura została obliczona na podstawie art. 15c (emerytura osoby pełniącej wyszczególnioną w ustawie służbę na rzecz totalitarnego państwa) oraz dodawanego przez opiniowany Projekt art. 15aa ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Ponieważ przekazanie środków zgromadzonych w OFE na dochody budżetu państwa w przypadku przyznania doliczenia okresów albo zwiększenia emerytury określone jest już w dodawanym art. 15aa ust. 8–9, więc przewidywana zmiana ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych jest wystarczająca, żeby osiągnąć zamierzone przez Projektodawcę cele. W tym kontekście Rada Legislacyjna zwraca jedynie uwagę, że o ile wprowadzana Projektem zmiana ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych nie budzi zastrzeżeń, o tyle wyjaśnienie ratio legis w uzasadnieniu już tak. Otóż zmiany dwóch ustaw zostały skwitowane dwoma ogólnikowymi zdaniami[29], podczas gdy należałoby szerzej nieco wskazać ich przesłanki, zwłaszcza że w zmienianym przepisie postanowiono także – niejako poza głównym przedmiotem opiniowanego Projektu – o przekazaniu na dochody budżetu państwa środków z OFE w przypadku osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia w uzasadnieniu. III. Zmiana w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych Projekt zmienia w art. 22 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, postanawiając w nim o nieodprowadzaniu do OFE i nieewidencjonowaniu na subkoncie składek w przypadku ustalenia prawa ubezpieczonego do emerytury, która jest obliczona (poza dotychczas ujętymi w tym przepisie przypadkami) na podstawie dodawanego art. 15aa, art. 15c (dotyczącego, jak już zaznaczono, osób pełniących określoną służbę na rzecz państwa totalitarnego) oraz art. 15e (odnoszącego się do obliczania emerytury funkcjonariuszy, którzy zostali mianowani do Służby Celnej po 14 września 1999 r. lub których stosunek pracy przekształcono w stosunek służbowy na podstawie wyszczególnionych przepisów) ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Nie kwestionując przyjętego rozwiązania, tak jak w przypadku zmian w ustawie o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, należy postulować w odniesieniu do omawianej nowelizacji szersze ujęcie jej przesłanek w uzasadnieniu, zwłaszcza że dotyczy ona także sytuacji osób wskazanych w art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, a więc nie tych, do których zgodnie z zakreślonymi celami w głównej mierze Projekt ma się odnosić. IV. Uwaga o przepisach przejściowych i przepisie o wejściu w życie Art. 4 Projektu zawiera w trzech jego artykułach przepisy przejściowe. Ustęp 1 daje możliwość emerytowi zwolnionemu ze służby w Policji, Straży Granicznej, Służbie Ochrony Państwa lub Państwowej Straży Pożarnej, którego emerytura policyjna ustalona została na dotychczasowych zasadach (czyli art. 15a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy), a który jednocześnie spełnia warunek wskazany w art. 15aa ust. 3 dodawanym Projektem do ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, aby na jego wniosek złożony w terminie trzech miesięcy od daty wejścia w życie ustawy ponownie ustalić wysokość jego emerytury policyjnej, jeżeli nie pobiera on również emerytury z systemu ubezpieczeń społecznych. Przepis ten rozciąga skutki prawne Projektu niejako wstecz, a więc na będących już na emeryturze policyjnej funkcjonariuszy czterech wskazanych w Projekcie służb i straży, którzy rozpoczynali służbę po 1 stycznia 1999 r., a przed 1 października 2003 r. Wobec tego przyjęte rozwiązanie daje się uzasadnić jako korzystne dla emerytowanych funkcjonariuszy tych służb, a jednocześnie zmierzające do uniknięcia nierównego traktowania funkcjonariuszy rozpoczynających służbę po raz pierwszy w tym samym okresie, lecz przechodzących na emeryturę w różnym czasie. Powstaje jednak – zaznaczony już w innym kontekście w niniejszej opinii – problem odmiennego traktowania emerytowanych funkcjonariuszy służb i straży objętych tą samą regulacją prawną ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W przepisach przejściowych art. 4 ust. 1 Projektu powinno się rozstrzygnąć, czy należy stosować ten przepis również do emerytów zwolnionych ze służby w Biurze Ochrony Rządu (obecnie o tych funkcjonariuszach przepis ten nie wspomina), zwłaszcza że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy używa określenia „emeryci i renciści Biura Ochrony Rządu” (art. 10b ust. 1 tej ustawy), a więc jest to wciąż istniejąca w porządku prawnym kategoria prawna funkcjonariuszy. Wydaje się, że zasada równości przemawia za stosowaniem stosownej regulacji przejściowej, takiej jak zamieszczona w art. 4 ust. 1 Projektu, również do emerytów zwolnionych ze służby w Biurze Ochrony Rządu. Ponadto należy podkreślić, że w przepisach przejściowych Projektu nie ma regulacji przejściowych dotyczących osób, o których mowa w art. 24 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, tj. do osób uprawnionych do renty rodzinnej, które mogą złożyć wniosek o doliczenie stosownych okresów do wysługi emerytalnej zmarłego emeryta, na zasadach określonych w tym nowelizowanym przepisie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Warto się zastanowić, czy organ emerytalny nie powinien poinformować takich osób – w określonym terminie po dniu wejścia w życie Projektu – o możliwości złożenia wniosku przewidzianego w art. 24 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w brzmieniu przewidzianym w Projekcie, na zasadach tam określonych. Ustępy 2 i 3 art. 4 odnoszą się do postępowań dotyczących ustalenia prawa do emerytury policyjnej, wszczętych na podstawie dotychczasowych przepisów, a niezakończonych przed terminem wejścia w życie ustawy. Ustęp 2 przewiduje stosowanie do takich postępowań przepisów znowelizowanych, ust. 3 pozwala zaś osobom, w których sprawach postępowania te się toczą, na złożenie oświadczenia przewidzianego w art. 15ab ust. 2 dodawanym przez Projekt do ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, a na organ emerytalny nakłada obowiązek poinformowania ich w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie ustawy o możliwości złożenia tego oświadczenia. Te projektowane przepisy należy zaaprobować, gdyż prowadzą do bardziej korzystnego potraktowania osób, wobec których postępowania wszczęto na dotychczasowych zasadach, niż miałoby to miejsce, gdyby automatycznie do nich były stosowane przepisy obecne. Art. 5 Projektu przewiduje wejście w życie ustawy po upływie 14 dni od jej ogłoszenia. Termin taki jest poprawny z punktu widzenia zarówno przepisów o ogłaszaniu aktów normatywnych zawierających przepisy powszechnie obowiązujące[30], jak i techniki legislacyjnej[31]. Treść projektowanych regulacji również uzasadnia takie określenie terminu wejścia w życie. V. Konkluzje Opiniowany Projekt pozwala na uwzględnienie przy obliczaniu emerytury okresów tzw. pracy cywilnej funkcjonariuszy wskazanych w nim służb mundurowych, przyjętych po raz pierwszy do służby po dniu 1 stycznia 1999 r., a przed 1 października 2003 r. (jest to grupa 8,8 tys. osób). Rozwiązania w nim przyjęte stanowią wyraz postulatów samego środowiska służb mundurowych, wyrażonego w porozumieniu z 8 listopada 2018 r. zawartym między Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji a reprezentantami związków zawodowych służb mundurowych podległych temu Ministrowi. Dlatego też Rada Legislacyjna, uznając znaczenie społeczne Projektu, opowiada się za przekazaniem go do dalszych prac legislacyjnych. Jednocześnie należy rozważyć wszechstronne unormowanie kwestii uwzględniania okresów zatrudnienia cywilnego w odniesieniu do funkcjonariuszy wszystkich służb objętych regulacją ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Ponadto wskazane w niniejszej opinii rozwiązania Projektu powinny zostać szerzej wyjaśnione w jego uzasadnieniu. Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez dra hab. Piotra Szymańca, prof. PUAS w Wałbrzychu, Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 29 października 2021 r. [1] z 2020 r., poz. 723 ze zm. (dalej: ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy). [2] z 2020 r., poz. 105. [3] Dz. U. z 2021 r., poz. 423 ze zm. [4] Uzasadnienie Projektu, s. 2. [5] W przypadku funkcjonariuszy pozostających na służbie 1 stycznia 1999 r. i wcześniej przy wyliczeniu emerytury mundurowej uwzględnia się okresy składkowe i nieskładkowe sprzed przyjęcia do służby. Zob. Ł. Krysiński, Emerytura policyjna – jedno świadczenie o wielu elementach warunkujących jego kształt, „Studia Prawa Publicznego” 2018, nr 3 (23), s. 162–164; W. Koczur, Zaopatrzenie emerytalne służb mundurowych jako element systemu zabezpieczenia społecznego, „Studia Ekonomiczne. Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego w Katowicach” 2017, nr 312, s. 60–61. [6] Według danych zamieszczonych w ocenie skutków regulacji, a pochodzących z Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA wskazany problem dotyczy grupy 8,8 tys. funkcjonariuszy służb podległych MSWiA. [7] Obecne brzmienie tytułu zostało ustalone Ustawą z dnia 26 stycznia 2018 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Straży Marszałkowskiej ( poz. 730). [8] Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej ( z 2020 r., poz. 1611). [9] OTK ZU 3/A/2015, poz. 27. [10] z 2013 r., poz. 1404 ze zm. Funkcjonariusze Służby Celnej i Służby Celno-Skarbowej zostali objęci uprawnieniami do emerytury policyjnej mocą Ustawy z dnia 11 maja 2017 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw ( poz. 1321), przy czym wprowadzono dla nich wymagania – niewystępujące w przypadku funkcjonariuszy innych służb objętych ustawą – ukończenia 55 lat oraz wykonywania przez co najmniej 5 lat tzw. zadań policyjnych określonych w poprzednio obowiązujących przepisach o Służbie Celnej z 1999 i 2009 r. lub takiego samego okresu służby w Służbie Celno-Skarbowej (znowelizowany art. 12 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy). Te wymagania były krytykowane przez środowisko funkcjonariuszy tej Służby, a w porozumieniu z 21 listopada 2018 r. między Szefem KAS a Stroną Społeczną ten pierwszy zobowiązał się do podjęcia działań na rzecz „zrównania uprawnień emerytalnych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej z uprawnieniami pozostałych służb mundurowych”, w tym zwłaszcza rezygnacji z wymogu wieku (§ 3). Mocą Ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw ( poz. 1635) zmieniono art. 12 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, eliminując wymóg ukończenia 55 lat. Tym samym w znacznym stopniu upodobniono uprawnienia emerytalne funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej do uprawnień funkcjonariuszy innych służb mundurowych. Jednakże wskazany wyżej wymóg 5 lat tzw. zadań policyjnych jest rozbieżnie interpretowany przez organy stosowania prawa. Zob. na ten temat: M. Szylak, Pięć lat zadań policyjnych jako warunek otrzymania emerytury mundurowej przez byłych i obecnych funkcjonariuszy celnych, „Studenckie Prace Prawnicze, Administratywistyczne i Ekonomiczne” 2021, nr 35, s. 219–233. [12] Wyrok TK z 12 lutego 2008 r., sygn. SK 82/06, OTK ZU 1/A/2008, poz. 3, pkt wyrok TK z 28 maja 2002 r., sygn. P 10/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 35; wyrok TK z 18 kwietnia 2000 r., sygn.. K 23/99, OTK ZU nr 3/2000, poz. 89. [13] Orzeczenie TK z 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87, OTK nr 1/1988, poz. 1; to samo Trybunał powtórzył w późniejszych rozstrzygnięciach. Na temat tego orzeczenia – por. L. Jamróz, Wybrane konstytucyjne prawa i wolności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego w latach 1986–1997, „Miscellanea Historico-Iuridica” 2008, t. VIII, s. 241–242. [14] I. Bernatek-Zaguła, Konstytucyjna zasada równości wobec prawa w świetle ustawy o udostępnianiu informacji gospodarczych, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2012, nr 3, s. 76. [15] Orzeczenie TK z 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87; wyrok TK z 31 marca 1998 r., sygn.. K 24/97, OTK 2/1998, poz. 13; postanowienie TK z 24 października 2001 r., sygn. SK 10/01, OTK nr 7/2001, poz. 225; por. W. Borysiak, L. Bosek, Komentarz do art. 32…, s. 832–833. [16] Wyrok TK z 15 lipca 2010 r., sygn. K 63/07, OTK ZU nr 6/A/2010, poz. 60. [17] W. Borysiak, L. Bosek, Komentarz do art. 32…, s. 833–834. Zob. też: J. Podkowik, Konstytucyjna zasada równości i zakaz dyskryminacji w prawie cywilnym, „Kwartalnik Prawa Prywatnego” 2016, r. XXV, z. 2, s. 231–236 (tam też podane bardziej istotne pozycje literaturowe na ten temat, w tym prace B. Banaszaka, A. Łabno, M. Kruk i M. Zubika). [18] W doktrynie uznaje się, że: „W procesie stanowienia prawa wyróżnienie cechy, która mogłaby w sposób relewantny prowadzić do rozróżnienia określonych kategorii podmiotów, jest zadaniem, które musi brać pod uwagę każdorazowo aksjologię Konstytucji RP” – W. Borysiak, L. Bosek, Komentarz do art. 32…, s. 837. [19] Wyrok TK z 3 marca 2015 r., sygn. akt K 39/13, OTK ZU 3/A/2015, poz. 27, pkt [20] Uzasadnienie Projektu, s. 1, 2. [21] Zob. art. 12 ust. 1 ustawy o zabezpieczeniu emerytalnym funkcjonariuszy w brzmieniu nadanym Ustawą z dnia 26 stycznia 2018 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Straży Marszałkowskiej. [22] Stwierdza się tam: „Wysokość emerytury policyjnej obliczonej na powyższych zasadach może ulec podwyższeniu (…)” – tamże, s. 1. [23] Pozostałe sytuacje wskazane w art. 13 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie mogą znaleźć zastosowania we wskazanych przypadkach, gdyż dotyczą okresów sprzed 1 stycznia 1999 r. [24] nr 27, poz. 298 ze zm. [25] Uzasadnienie Projektu, s. 3. [26] Za rozwiązaniem tym mogą wszak stać niewskazane w uzasadnieniu względy faktyczne, np. dotyczące tego, że w świetle danych posiadanych przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji okresy wskazane w pozostałych punktach art. 13 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie dotyczą funkcjonariuszy rozpoczynających służbę po 1 stycznia 1999 r. a przed 1 października 2003 r. Jednakże gdyby zdecydowano się kompleksowo unormować sytuację funkcjonariuszy pozostałych służb objętych tą ustawą rozpoczynających po raz pierwszy służbę we wskazanym okresie, należałoby rozważyć ponownie analizowane tu przepisy. [27] Uzasadnienie Projektu, s. 3. [28] Jedynie w ust. 8 projektowanego art. 15aa należy dodać przecinek zamykający wtrącenie: „o którym mowa w ust. 3”. [29] „W związku z powyższym w art. 2 i 3 projektowanej ustawy zawarto niezbędne zmiany w ustawie o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych oraz w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Ponadto w zaproponowanym brzmieniu tych przepisów uporządkowano odesłania do wszystkich właściwych przepisów stanowiących podstawę do ustalenia emerytury policyjnej z uwzględnieniem tzw. okresów pracy cywilnej”: Uzasadnienie Projektu, s. 4. [30] Art. 4 ust. 1 Ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( z 2019 r., poz. 1461). [31] § 45 ust. 1 pkt 1 Zasad techniki prawodawczej – załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” ( z 2016 r., poz. 283).